Minderheitsregierung – weshalb und wozu?

Unter dem Titel „Minderheitsregierung? Warum eigentlich nicht!“ erschien am 9. Dezember 2019 auf S. 7. der Frankfurter Allgemeinen Zeitung leicht redigiert mein nachstehender Text. Er gibt an, warum ich während des letzten Jahres der Sachsen-Union zum Anstreben einer Minderheitsregierung geraten habe – und weshalb mich sehr freue, dass in Thüringen in den kommenden Jahren gezeigt werden wird, dass eine Minderheitsregierung sehr wohl ein deutsches Bundesland verwalten kann. Gutes Verwalten ist aber allemal eine erwägenswerte Alternative zum schlechten Regieren. Wieder einmal wird eine von mir vertretene politische Position dann sehr klar, wenn man sich die Mühe macht, die ihr zugrunde liegende wissenschaftliche Position nachzuvollziehen.

I. Weshalb eine Debatte um Minderheitsregierungen?

Durch reale Herausforderungen in Thüringen und vielleicht bald in Berlin aufgezwungen, gibt es sie jetzt doch: die politische Diskussion um Minderheitsregierungen. Das sind Regierungen, denen eine verlässliche Mehrheit im Parlament fehlt. Sie entstehen, wenn weder eine Partei die Mehrheit der Mandate errungen hat noch eine Koalition mit Parlamentsmehrheit gebildet werden kann. Dazu kommt es in Viel-Parteien-Systemen – und außerdem, wenn die Schaffung einer rechnerisch möglichen Parlamentsmehrheit aus politischen oder persönlichen Gründen nicht möglich ist. In diese Lage ist Deutschland inzwischen geraten. Erster Grund ist die Ablösung des früheren Zweieinhalb-Parteien-Systems (Union gegen SPD, FDP als „Zünglein an der Waage“) durch das jetzige Sechs-Parteien-System von Linker, SPD, Grünen, FDP, Union und AfD. Zweiter Grund ist jene innenpolitische Polarisierung, als deren Folge Koalitionen mit der parlamentarisch stark gewordenen AfD auf absehbare Zeit unmöglich sind. Deshalb müssen entweder Bündnisse vom Typ „Wir alle gegen die AfD“ geschlossen werden, notfalls quer über bislang gegnerische Lager wie in Sachsen-Anhalt, Brandenburg und Sachsen. Oder man versucht es mit einer Minderheitsregierung.

Eine solche lässt sich in vielen Bundesländern verfassungsrechtlich leicht schaffen: In einem „dritten Wahlgang“ reicht dem vom Parlament zu bestellenden Regierungschef die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen. So ist es auch auf Bundesebene. Nur kann der Bundespräsident dort, alternativ zur Einsetzung einer Minderheitsregierung, den zur Mehrheitsbildung unfähigen Bundestag auflösen, also der Wählerschaft eine politische Richtungsentscheidung zuweisen. Doch auch der Bund bekommt eine Minderheitsregierung stets dann, wenn eine Koalition zerbricht und der Kanzler dann einfach im Amt bleibt. Gegen seinen Willen kann er nämlich nur durch ein konstruktives Misstrauensvotum abgelöst werden, also durch eine neue Mehrheitsregierung.

Deutsche Spitzenpolitiker mögen Minderheitsregierungen nicht, denn diese können nicht im üblichen wechselseitigen Einvernehmen von Regierungs-, Fraktions- und Parteichefs geleitet werden. Ohne das in Koalitionsregierungen leicht zu plausibilisierende Erfordernis von Fraktionsdisziplin sind nämlich Parlamentarier ohne Spitzenpositionen nicht länger „einfaches Fußvolk“, das von seinen Offizieren auf Linie gehalten wird. Also ist im Fall von Minderheitsregierungen stets mit Eigensinn und Machtproben solcher Parlamentarier zu rechnen, die es zur gerade erforderlichen Mehrheitsbildung braucht. Das aber führt leicht zu solcher Eigendynamik im Parlament, die sich kaum mehr kontrollieren lässt. Schon gar nicht kann eine Minderheitsregierung ihre Arbeit so organisieren, wie das in Deutschland seit längerem üblich wurde: Koalitionswillige Parteiführer handeln einen detaillierten Koalitionsvertrag und arbeiten diesen dann ab, wobei man dem jeweils anderen Koalitionspartner in dessen Zuständigkeitsbereich solange freie Hand gibt, wie dieser vertragstreu handelt. So wird das Regieren zur Ausführung eines Vier- oder Fünfjahresplans unter Dienstaufsicht des Regierungschefs. Geht alles gut, kann der sich rühmen, dem Land eine stabile Regierung beschert zu haben.

Doch schwierig wird es, wenn die vereinbarte Agenda nicht länger zu dem passt, was veränderte Umstände verlangen oder einem Großteil der Bürgerschaft einleuchten will. Dann entstehen von unten her Politikerverdrossenheit, Populismus und Protestparteien. Von oben her fragt man sich alsbald, ob die den Koalitionsvertrag tragenden Gemeinsamkeiten wohl noch reichen, oder ob man nicht von einer anderen Koalition politisch mehr profitierte – beziehungsweise, nach herbeigeführtem Koalitionsbruch, von einer zeitweiligen Minderheitsregierung. So entstanden auch in der Bundesrepublik Deutschland schon mehrfach Minderheitsregierungen. Die Erblasten ihrer Vorgänger vom Ende der Weimarer Republik mussten da nicht schrecken: „Präsidialkabinette“ können in der Bundesrepublik Deutschland gar nicht entstehen, weil es auf Landesebene keine Staatsoberhäupter gibt, und weil im Bund der Präsident keinerlei Machtmöglichkeiten besitzt, um eine fehlende Parlamentsmehrheit durch eigene Notverordnungen zu ersetzen. Das politische Spiel läuft deshalb anders als in der parlamentarisch-präsidentiellen Mischverfassung von 1919.

II. Minderheitsregierungen in Deutschland und anderswo

Rein übergangsmäßig amtierten Minderheitsregierungen auf Bundesebene bisher zweimal. Die erste bestand vom 28. Oktober bis zum 1. Dezember 1966, als die FDP ihre Koalition mit der Union verlassen hatte; es folgte die erste Große Koalition. Die zweite Minderheitsregierung gab es zwischen dem 17. September und dem 1. Oktober 1982, als die FDP ihre Koalition mit der SPD aufgegeben hatte; es folgte eine 16jährige Koalition von Union und FDP. Noch öfter gab es auf Landesebene Minderheitsregierungen, die sich parlamentarischen oder parteipolitischen Krisen verdankten: in Berlin 1990/91 und 2000/1; in Brandenburg 1994; in Hamburg 1982, 1986/87 sowie 2010/11; in Niedersachsen 1950/51, 1976/77, 1989/90 und kurzfristig 2017; in Nordrhein-Westfalen 1950; sowie im Saarland 2012.

Lehrreicher sind die längerfristig bestehenden Minderheitsregierungen auf Landesebene. In Berlin amtierte zwischen 1981 und 1983 ein CDU-Minderheitssenat unter Richard v. Weizsäcker nach Abwahl der dortigen sozialliberalen Koalition; er wurde zur Mehrheitsregierung durch die spätere Koalitionsbildung von CDU und FDP. In Hessen gab es eine SPD-geführte Minderheitsregierung unter Holger Börner, seit 1982 die FDP die dortige sozialliberale Koalition verlassen hatte und auch die Landtagswahl von 1983 keine neue Regierungsmehrheit bescherte; erst 1985 entstand wieder eine Mehrheitsregierung: durch die damals neuartige Koalitionsbildung zwischen SPD und Grünen. In Nordrhein-Westfalen gab es zwischen 2010 und 2012 nach einer Landtagswahl eine Minderheitsregierung von SPD und Grünen, die wegen des Nichtzustandekommens eines Haushaltsgesetzes in einer vorzeitigen Auflösung des Landtags mündete. Die erforderlichen Neuwahlen gewannen SPD und Grüne. Im Saarland erzeugten die Wahlen von 1975 ein Patt zwischen CDU und SPD, in dem bis 1977 eine CDU-Minderheitsregierung amtierte, der sich dann die FDP anschloss. Und in Sachsen-Anhalt gab es während nicht weniger als acht Jahren, nämlich von 1994 bis 2002, eine von der PDS koalitionsähnlich „tolerierte“ Minderheitsregierung der SPD. Als „Magdeburger Modell“ prägt sie bis heute Deutschlands Debatten um Minderheitsregierungen dahingehend, dass selten eine ergebnisoffene Zusammenarbeit zwischen Minderheitsregierung und allen Parlamentsfraktionen vor Augen steht, sondern meist ein „fester Tolerierungspartner“ mitgedacht wird.

Doch auf diese Weise versteht man Minderheitsregierungen nur als Vorstufe einer „politisch noch nicht möglichen“ Koalition, nicht aber als konstruktiven Umgang mit einem sich umschichtenden Parteiensystem oder mit einem polarisierten Parlament. So entspricht es freilich den bundesdeutschen Erfahrungen: Bislang gab es Minderheitsregierungen nur beim – nicht allzu lange dauernden – Übergang zwischen alter und neuer Koalition oder, dann länger dauernd, zum Zweck einer gegen Widerstreben aufgezwungenen Neuorientierung bei der politischen Partnerwahl. Das Ursachenmuster war in beiden Fällen: Sich wandelnde Wählerpräferenzen veränderten die Machtverhältnisse zwischen den Parlamentsfraktionen teils schon am Anfang, teils im Lauf einer Wahlperiode so, dass bisherige Bündnisse nicht fortgesetzt werden konnten; und entweder fand die Minderheitsregierung bald einen neuen, zu ihr passenden Koalitionspartner – oder es kam zu (vorgezogenen) Neuwahlen, die ihrerseits für eine Neuanpassung der Parlamentsmehrheit an die politischen Verhältnisse in der Bevölkerung sorgten.

Vor dem Hintergrund solcher Erfahrungen gelten Minderheitsregierungen in Deutschland als Abweichungen vom wünschenswerten Normalzustand, als ein bestenfalls notwendiges Übel. Dabei kommen außerhalb Deutschlands Regierungen ohne parlamentarische Mehrheit gar nicht selten vor. In Dänemark, Norwegen und Schweden sind sie nachgerade der Normalfall – und auch in Irland, Portugal oder Tschechien durchaus nicht reine Ausnahmen. Gerade in den skandinavischen Ländern ist es überhaupt nicht so, dass Regierungen ohne Parlamentsmehrheit ein Land destabilisierten oder Ausdruck politischer Krisen wären. Am Ende hängt der Umgang mit Minderheitsregierungen nämlich nur davon ab, wie entspannt oder aufgescheucht man in einer repräsentativen Demokratie mit einem Viel-Parteien-System umgeht – oder mit der Herausforderung, auf Meinungsumschichtungen in der Bevölkerung zu reagieren. Nach nicht weniger als 70 Jahren, in denen unser Regierungssystem seine Robustheit erwiesen hat, braucht es aber auch in Deutschland die aufs Scheitern der Weimarer Republik zurückgehende Neigung zur politischen Apokalyptik nicht mehr wirklich.

III. Parteipolitische Gründe für Minderheitsregierungen

Nervöser als die Einrichtung zeitweiliger Minderheitsregierungen sollten uns jedenfalls deren derzeit erkundete Alternativen machen. Nötig wurden sie wegen des Aufstiegs der AfD sowie durch einen inneren Zustand dieser Partei, der sie als politischen Partner auf absehbare Zeit unmöglich macht. Erstens bietet die AfD allenfalls in ihren Programmen, noch nicht aber in den Reden vieler Politiker oder gar im Gerede von Mitgliedern und Anhängern eine Gewähr dafür, unsere freiheitliche demokratische Ordnung wirklich mittragen, also keine quasi-revolutionäre Partei sei zu wollen. Zweitens hat die AfD immer wieder solche Anführer erst um ihren Einfluss, dann um ihre  Posten gebracht, die einen Kurs einschlagen oder halten wollten, der zu unserem bewährten politischen System passt. Also kann man sich derzeit bei keinem AfD-Politiker auf innerparteiliche Durchsetzungsfähigkeit verlassen, auch wenn er redlichen Kooperationswillen an den Tag legt. Drittens sorgen AfD-Politiker und AfD-Mitglieder bislang so erwartbar für skandalisierbare Aussagen oder Verhaltensweisen, dass es für jeden Politiker etablierter Parteien einer Selbstbeschädigung gleichkäme, auf ein Zusammenwirken mit der AfD auch nur auszugehen. Solange das so bleibt, muss Regierungsarbeit ohne die AfD erfolgen.

In Westdeutschland und auf Bundesebene gelang dies bislang durch Koalitionen ohne die AfD. In Ostdeutschland aber musste man es bereits mit Koalitionen gegen diese neue Partei versuchen. Zu diesem Zweck üblich gewordene „Kenia-Koalitionen“ binden freilich solche Parteien zusammen, die sich lange Zeit als Gegner verstanden. Auf diese Weise sorgten Union, SPD und Grüne ehedem für wünschenswerten Politikpluralismus, während sie jetzt oft als vereinte Mitte-Links-Volkspartei auftreten. Auch haben Anti-AfD-Koalitionen nirgendwo der neuen Konkurrenzpartei rechts von der Union geschadet. Im Gegenteil nutzte es der AfD, dass sie sich als „Alternative zu Blockparteien“ darstellen konnte, denn eben dadurch zog sie von der Union immer mehr solche Wähler ab, die sich nicht als mittig oder als links verstehen, sondern eben als rechts. Die wollen nämlich nicht länger für eine CDU stimmen, welche bloß noch eine Partei der Mitte mit Dauerpräferenz für Mitte-Links-Bündnisse sein will. Und keinen guten Grund gibt es für Erwartungen dahingehend, diese Zusammenhänge würden bald verschwinden.

In Thüringen ist auch keine Anti-AfD-Koalition mehr möglich, sofern die CDU nicht mit der Linken zusammengeht. Dazu hat mancher die Union mit dem Argument aufgefordert, nur so lasse sich der Verantwortung gerecht werden, dem Land eine Mehrheitsregierung geben. Doch bei einer solchen Koalition würden nicht nur in Thüringen sehr viele CDU-Mitglieder und bisherige CDU-Wähler mit ihrer Partei brechen, weil sie eben keine Politik „links der Mitte“ wünschen. Also wird in einem Bündnis mit der Linken die CDU noch mehr Rückhalt und Unterstützung in der Bevölkerung verlieren als bislang, und zwar wohl zugunsten der AfD. Eine unter solchen Umständen in eine Krise geratene CDU wird aber kein stabiler Koalitionspartner der Linken sein können. Die zwar dürfte sich auf ein Bündnis mit der Union voller Genugtuung einlassen, nun genau jenen Gegner zum zeitweiligen Mehrheitsbeschaffer gemacht zu haben, der die eigene Partei so lange wie einen Erzfeind behandelte. Der Preis bestünde freilich darin, durch einen weiteren Linksruck der CDU genau jene AfD dauerhaft zu mästen, die doch der Hauptgegner von Linken und Grünen ist.

In Deutschlands sich umschichtendem Parteiensystem scheinen Minderheitsregierungen für die bislang staatstragenden Parteien deshalb politisch vorteilhafter zu sein als zusammengezwungene Anti-AfD-Koalitionen. Vor allem gilt das für „echte“ Minderheitsregierungen einer einzigen Partei, etwa der Linken in Thüringen. Dann nämlich kann die regierende Partei ein klares Politikangebot unterbreiten, personell untersetzen und es – soweit keiner neuen Gesetze bedürfend – durch tatkräftige Verwaltungsführung auch verwirklichen. Wann immer Gesetzgebungstätigkeit erforderlich ist, wird es natürlich zum Geben und Nehmen zwischen Minderheitsregierung und fallweise kooperierenden Parlamentsfraktionen kommen. Dessen Erträge sind dann öffentlich zurechenbar, können also zum Gegenstand eines kommenden Wahlkampfs gemacht werden.

Eine Minderheitsregierung einer Koalition, wie sie in Thüringen von Linker, SPD und Grünen erwogen wird, setzt ganz auf die Hoffnung, beim parlamentarischen Kuhhandel könne man jene vergleichsweise wenigen Abgeordneten, die für eine Gesetzgebungsmehrheit noch fehlen, persönlich und eher leicht aus den Reihen der Opposition an die Seite der Regierung ziehen. Das freilich steigert das politische Gewicht jedes einzelnen zu gewinnenden Abgeordneten und somit das Risiko, durch Eingehen auf dessen Sonderwünsche die Spannungen im minoritären Regierungsbündnis zu verschärfen. Umgekehrt wäre eine Minderheitsregierung mit festem Tolerierungspartner, wie einst im „Magdeburger Modell“, nur eine Vorübung für künftiges Koalieren und entließe den Tolerierungspartner trotz großen politischen Einflusses aus der öffentlich einforderbaren Verantwortung. Das schadet erfahrungsgemäß jener Partei, die sich durch einen Tolerierungspartner erpressbar macht.

IV. Systematische Gründe für Minderheitsregierungen

Allerdings sprechen in Umbruchszeiten nicht nur parteipolitische Gründe für Minderheitsregierungen. Zwar sind in parlamentarischen Regierungssystemen grundsätzlich Mehrheitsregierungen wünschenswert. Doch selbst wenn diese gut funktionieren, haben sie einige Schattenseiten. Zum eigentlichen Machtzentrum wird nämlich in einer Koalitionsregierung mit Parlamentsmehrheit der kleine Kreis von Regierungschef, aktuell wichtigsten Ministern, Vorsitzenden der Koalitionsfraktionen und Chefs der regierungsunterstützenden Parteien, falls diese nicht ohnehin eines der genannten Ämter ausüben sollten. So war es beispielsweise zwischen 2013 und 2017 auf Bundesebene, als es zur Kernrolle von Fraktionsvorsitzenden der Großen Koalition wurde, Beschlüsse solcher Runden parlamentarisch umzusetzen. Bei übergroßen Mehrheiten wird dann ein Großteil der regierungstragenden Abgeordneten zum Zuschauer, weil es – das Normalmaß an Fraktionsdisziplin vorausgesetzt – auf die eigene Stimme gar nicht mehr ankommt. Und Oppositionsabgeordnete finden sich von realer Willensbildung und Entscheidungsfindung sogar völlig ausgeschlossen, falls nicht die Opposition in einer zweiten, an der Gesetzgebung zwingend beteiligten Parlamentskammer über eine Mehrheit verfügt. Eine solche Institution aber gibt es in Deutschland nur auf Bundesebene. Das ist der Bundesrat. Nach Machtwechseln im Bundestag findet sich in ihm aufgrund von Landtagswahlen, die ihrerseits oft durch die Bundespolitik überschattet werden, dann bald schon eine Mehrheit der zur Bundesregierung oppositionellen Parteien. Also haben wir auf Bundesebene bei vielen Politiken, die der Gesetzgebung von Bundestag und Bundesrat bedürfen, eine faktische Minderheitsregierung, auch wenn sie von der Öffentlichkeit als solche nicht wahrgenommen wird. Hingegen gibt es in den Bundesländern keine Zweiten Kammern. Also kann eine Mehrheitsregierung die Landtagsopposition dort ganz machtlos halten – und ebenso die meisten, in Fraktionsdisziplin eingebundenen Koalitionsabgeordneten. Beides aber bringt den Landesparlamentarismus um Substanz und Gewicht.

Die unvermeidliche Kehrseite stabiler Mehrheitsregierungen ist jedenfalls eine gewisse Entbehrlichkeit – und alsbald geminderte Ernsthaftigkeit – von parlamentarischen Debatten zwischen den Anführern von Regierungsmehrheit und Opposition. Das führt bei vielen im Land an sich schon zu Zweifeln am Parlamentarismus. Diese wiederum wachsen sich aus zu grundsätzlichen Zweifeln am Funktionieren unserer repräsentativen Demokratie, wenn nicht nur (Allparteien-) Koalitionen gegen eine neue, politisch unerwünschte Oppositionspartei gebildet werden, sondern wenn dies auch noch zum ganz offen bekundeten Zweck geschieht, die Opposition um möglichst jeden Einfluss auf Willensbildung und Entscheidungsfindung zu bringen. Zwar lässt sich das mit guten Gründen rechtfertigen, falls es um ein Abwehrbündnis von Demokraten gegen Feinde der freiheitlichen demokratischen Grundordnung geht. Sobald aber plausible Vermutungen aufkommen, es gehe weniger um die Abwehr von Extremisten als vielmehr um eine Ausgrenzung unerwünschter politischer Konkurrenz, schadet solche parlamentarische Mehrheitspolitik dem legitimitätsnotwendigen Glauben an das Bestehen einer wirklich repräsentativen Demokratie.

Dieser Gefahrenzone nähern wir uns derzeit. Auch um gar nicht erst in sie zu geraten, sind Minderheitsregierungen dort sinnvoll, wo andernfalls der Parlamentarismus zur Schaufassade zu geraten droht. Minderheitsregierungen revitalisieren nämlich demokratische Parlamente gemäß ihrer Leitidee, die zentrale Stätte öffentlich ausgetragenen Streits um eine dem Gemeinwohl dienende Politik zu sein. Angesichts eines so wichtigen Zwecks dürfen die politischen Transaktionskosten parlamentarischer Politik dann einige Jahre lang durchaus über dem Normalniveau liegen – und zwar solange, bis eine Minderheitsregierung wieder durch eine Mehrheitsregierung mit breitem Rückhalt in der Bevölkerung abgelöst werden kann.