Am 24. Juni fand im Sächsischen Landtag die Anhörung zum Gesetzentwurf der Fraktionen DIE LINKE und GRÜNE zur Stärkung direkter Demokratie in Sachsen statt. Es zeigte sich, dass fast alle der sieben geladenen Experten sich in ihren positiven Stellungnahmen ziemlich einig waren. Meine eigene Stellungnahme findet sich hier:

Werner J. Patzelt

Stellungnahme zum
„Gesetz zur Stärkung der direkten Demokratie im Freistaat Sachsen“ (Entwurf)
eingebracht von den Fraktionen DIE LINKE und BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN

I. Leitsätze

1. Laut sächsischer Verfassungsrechtsprechung sind Volk und Landtag gleichberechtigte Organe der Gesetzgebung. Zwar kommt die letztere Aufgabe im Zug gesellschaftlicher Arbeitsteilung zunächst einmal dem Parlament zu. Doch sobald ein nennenswerter Teil des Volkes das wünscht, muss die Rolle des Volkes bei der Gesetzgebung auch praktisch auszuüben sein, darf sich also nicht auf rechtliche Möglichkeiten eingeschränkt erweisen.

2. Deshalb ist es richtig, die Hürden für eine Beteiligung des Volkes an der Gesetzgebung so zu senken, dass direktdemokratische Instrumente auch unter realistischen Gesichtspunkten benutzbar sind.

3. Wenn man, lebendiger Demokratie willen, die Möglichkeiten der Teilhabe der Bürgerinnen und Bürger an der politischen Willensbildung und Entscheidungsfindung erleichtern, ja stärken möchte, weist die folgende Überlegung den weiteren Weg:

Warum sollte man dem Volk eigentlich nur die Möglichkeit der Vorlage von Gesetzentwürfen einräumen, nicht aber auch die Möglichkeit, durch Volksantrag …

• vom Landtag den Beschluss oder die Aufhebung eines Gesetzes zu verlangen? Damit würde das Volk als gleichberechtigter Gesetzgeber ganz einfach das stellvertretende Tätigwerden des für die Gesetzgebung im Normalfall zuständigen und für die Gesetzgebung auch viel besser als das Volk ausgestatteten Staatsorgans verlangen.
• eine Volksabstimmung über die Frage herbeizuführen, ob ein vom Landtag beschlossenes Gesetz wirklich in Kraft treten soll? Damit behielte sich das Volk als gleichberechtigter Gesetzgeber ganz einfach das letzte Wort über ein Gesetzgebungsverfahren vor.
• überhaupt eine Landtagsdebatte über ein Thema der allgemeinen politischen Willensbildung herbeizuführen? Damit könnte das Volk seine Vertreter zur Thematisierung auch unbequemer und deshalb vernachlässigter Aufgaben.anhalten.

4. Weil direktdemokratische Instrumente den Einfluss des Volkes stärken, nicht aber in erster Linie der Vermehrung taktischer Möglichkeiten der politischen Klasse dienen sollen, muss darauf geachtet werden, dass sie stets von zivilgesellschaftlichen Vereinigungen genutzt werden können und ihre Anwendbarkeit gerade nicht vom Mitwirken von Parlamentariern abhängt.

5. Wichtig an direktdemokratischen Instrumenten ist nicht allein die dem Volk zustehende Entscheidungsbefugnis. Vielmehr ist das jene politische Kommunikation, die sich im Streit um eine reale Entscheidungsfrage entwickelt und die tatsächliche Quelle demokratischer Legitimität ist. Also müssen direktdemokratische Instrumente so ausgestaltet sein, dass die Diskussion um ihre Nutzung in erster Linie im Volk geführt wird – und nicht vor allem in den Reihen der politischen Klasse.

6. Viele Instrumente der Demokratie – von Volksabstimmungen bis zum konstruktiven Misstrauensvotum als einziger Möglichkeit eines Regierungssturzes – wirken allein schon durch ihre grundsätzliche Verfügbarkeit und praktische Nutzbarkeit. Dann kann man nämlich ihre mögliche Verwendung mitsamt deren Folgen ins politische Kalkül ziehen. So zu verfahren, legt aber oft solche Verhaltensweisen nahe, die anschließend eine tatsächliche Verwendung eines politischen Instruments entbehrlich machen.

II. Stellungnahme zu den Vorschlägen des Gesetzentwurfs

Ausgehend von diesen Grundsätzen und mit den weitestreichenden Vorschlägen beginnend, sind die Regelungen des Gesetzentwurfs wie folgt zu bewerten:

1. Einführung des gesetzesaufhebenden Referendums in Artikel 72 und 76.

a. Es ist entspricht nicht nur dem Rang des Volkes als gleichberechtigtem Gesetzgeber, sondern ist auch um der Demokratie willen wünschenswert, ein gesetzesaufhebendes Referendum einzuführen.

• Erstens erschwert das gesetzesaufhebende Referendum sogar einer im Parlament übermächtigen Regierungsmehrheit das „Durchregieren“ gegen Wünsche des Volkes, die sich in einer Abstimmungsmehrheit ausdrücken. Das minderte in demokratieförderlicher Weise jene „Arroganz der Macht“, die sich immer wieder – vor allem: nach Regierungswechseln – einzustellen pflegt.
• Zweitens zwingt die Möglichkeit eines gesetzesaufhebenden Referendums die Opposition politisch immer wieder zum Nachweis von Behauptungen dahingehend, die Regierungsmehrheit stelle sich mit einem bestimmten Gesetzgebungsvorhaben in einen Gegensatz zur Bevölkerung. Das erlegt auch der Opposition einen gewissen Realitätsdruck auf, weil auch sie damit rechnen muss, sich bei einem gesetzesaufhebenden Referendum nicht durchsetzen zu können.
• Drittens eröffnet das gesetzesaufhebende Referendum einen weiteren Weg, einen im Parlament verlorenen politischen Konflikt neu auszufechten.

Bislang ist die Opposition darauf angewiesen, politisch Abgelehntes zum verfassungsrechtlichen Streitgegenstand zu machen. Wer aber ein Gesetz vor das Verfassungsgericht bringt, erntet Verfassungsrechtsprechung, die im Lauf der Zeit die parlamentarischen Gestaltungsspielräume immer mehr einengt. Ferner wirken abstrakte Normenkontrollverfahren auf viele Bürger so, als wolle ein Teil der politischen Klasse sehenden Auges die Verfassung brechen. Beides tut repräsentativer Demokratie nicht gut.

Das gesetzesaufhebende Referendum hingegen brächte – um den Preis eines einzugehenden politischen Risikos – einen im Parlament verlorenen politischen Konflikt vor das Volk als alternativen Gesetzgeber. Das entspräche voll dem Grundsatz der repräsentativen Demokratie, wonach das Parlament das erste Wort haben muss, das Volk aber das Recht auf das letzte Wort hat.

b. Nicht der Stärkung direkter Demokratie dient es allerdings, wenn ein gesetzesaufhebendes Referendum nicht vom Volk selbst herbeigeführt werden kann, sondern einfach als zusätzliches Instrument der politischen Klasse ausgestaltet wird. Eben das unternimmt der Gesetzentwurf, indem er einem Drittel der Abgeordneten das Recht gibt, auf ein solches Referendum hinzuwirken.

• Auf diese Weise wird das Volk – obschon doch gleichberechtigter Gesetzgeber – einfach zum „Mündel des Parlaments“ gemacht. Es darf laut vorliegendem Gesetzentwurf durch einen Volksantrag nur darum bitten, das Parlament möge über die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes debattieren, hat aber keine Möglichkeit, die Entscheidung über das Inkrafttreten eines Gesetzes selbst herbeizuführen.
• Ferner wird gerade der zentrale Vorteil direktdemokratischer Instrumente nicht erreicht, wenn es Abgeordneten anvertraut ist, ein gesetzesaufhebendes Referendum herbeizuführen. Der Demokratie willen herbeizuführen ist nämlich solche politische Kommunikation, die sich in der Zivilgesellschaft im Streit um eine reale Entscheidungsfrage entwickelt. Genau zu diesem Zweck müssen direktdemokratische Instrumente so ausgestaltet sein, dass die Diskussion um ihre Nutzung in erster Linie im Volk geführt wird – und nicht vor allem in den Reihen der politischen Klasse.
• Genau letzteres wäre aber der Fall, wenn die vergleichsweise wenigen Abgeordneten von ein, zwei (Oppositions-) Fraktionen untereinander zur Vereinbarung kämen, es solle ein gesetzesaufhebendes Referendum durchgeführt werden. Deshalb ist eine solche Herbeiführung des gesetzesaufhebenden Referendums abzulehnen.

c. Besser wäre eine Regelung der folgenden Art:

• Ein gesetzesaufhebendes Referendum kann nie vom Parlament, sondern nur vom Volk herbeigeführt werden, und zwar durch Volksantrag auf Durchführung eines gesetzesaufhebenden Referendums. Das erweiterte im Grunde nur die im Gesetzentwurf ohnehin vorgesehenen Inhalte von Volksanträgen.
• Für diesen Volksantrag wäre aufgrund von Verfassungsgerichtsurteilen zum Zusammenhang von Antragsquorum und (fehlendem) Abstimmungsquorum ein Prozentsatz der Abstimmungsberechtigten festzulegen, der deutlich – doch nicht allzu sehr – oberhalb von jenen fünf Prozent liegt, die für einen Volksentscheid im Volkgesetzgebungsverfahren verlangt werden.
• Dieser Prozentsatz sollte so angesetzt werden, dass zwar gesetzesaufhebende Volksabstimmungen praktisch herbeiführbar sind, diese Hürde aber einen inflationären und die Gesetzgebungstätigkeit lähmenden Gebrauch dieses direktdemokratischen Instruments ausschlösse.
• Es ist erforderlich, in der Verfassung eine Frist für die Sammlung der erforderlichen Unterschriften festzulegen. Es böten sich 100 Tage an.

2. Erweiterung der Möglichkeiten eines Volksantrags

Es ist wünschenswert, im Art. 71 (1) die Anwendungsmöglichkeiten eines Volksantrags vom Einbringen eines mit Begründungen versehenen Gesetzentwurfs zu erweitern. Nach dem vorliegenden Gesetzentwurf würde es dann möglich, durch Volksantrag den Landtag dazu aufzufordern,

• ein Gesetz zu erlassen. Auf diese Weise nutzt das Volk als „Auftraggeber“ einer Demokratie sein Recht, das gewählte Parlament (mitsamt der von ihm getragenen Regierung) als seinen „Sachwalter“ mit einem klaren Gesetzgebungswunsch zu konfrontieren, statt auch noch selbst die Last der Ausarbeitung eines kompletten Gesetzentwurfs tragen zu müssen. Weil letzteres aber weiterhin möglich bleibt, stärkt dieses zusätzliche Initiativrechtdie direkte Demokratie.
• ein Gesetz zu ändern oder aufheben. Auch das ist aus dem eben erörterten Grund wünschenswert.
• sich mit vom Volk vorgegebenen Gegenständen der allgemeinen politischen Willensbildung befassen.

Zwar ist jetzt schon das Parlament genau jener Ort, an dem der empirisch vorfindbare Volkswille zu artikulieren, auf die Tragfähigkeit seiner Gründe zu überprüfen und dem Volk als von den Repräsentanten gekannt und gründlich bedacht vor Augen zu führen ist. Das wird sich im Vollzug ordnungsgemäßer Parlamentspraxis auch solange immer wieder von selbst so einstellen, wie Parteien sensibel auf die Thematisierungs- und Diskussionswünsche aller Teile des Volkes reagieren.

Doch es ist nicht auszuschließen, dass Parlamentarier ihnen unangenehme Themen bisweilen auch öffentlich unerörtert lassen. Damit aber koppelte sich die parlamentarisch-öffentliche Diskussion von der Alltagsdiskussion des Volkes ab, was dem Grundgedanken repräsentativer Demokratie widerspricht.

Also dient es nicht nur der Stärkung direkter Demokratie, sondern ebenso der Verbesserung repräsentativer Demokratie, wenn bereits eine Minderheit der Bürger das Parlament dazu veranlassen kann, ein ihr wichtiges Thema öffentlich zu erörtern.

3. Herabsetzung der erforderlichen Unterschriftenzahlen

• Diese Herabsetzung ist einesteils wünschenswert, weil durch den Bevölkerungsrückgang jene Anteile der Stimmberechtigten immer größer werden, die durch Angabe konkreter Zahlen für erforderliche Unterschriften in der Verfassung verlangt werden. Das verringert die praktische Nutzbarkeit direktdemokratischer Instrumente. Andernteils sind niedrigere Hürden wünschenswert, um direktdemokratische Instrumente überhaupt anwendbar zu machen.
• Die Herabsetzung der für einen Volksantrag erforderlichen Unterschriften im Art.71 (1) von 40.000 auf 35.000 ist deshalb wünschenswert, desgleichen die Festlegung, dass die Unterschrift von nicht mehr als ein Prozent der Stimmberechtigten für die Initiierung eines Volksantrages ausreichen soll. Damit bliebe die Regelung auch ohne weiteres gesetzgeberische Zutun der Bevölkerungsentwicklung angepasst.

Der niedrige Wert von nur einem Prozent der Stimmberechtigten ist angemessen, weil es hier um ein Initiativrecht, noch nicht aber um ein Entscheidungsrecht geht.

• Ebenso ist die Herabsetzung der für die Herbeiführung eines Volksentscheides erforderlichen Unterschriften im Art. 72 (2) von 450.000 Stimmberechtigten auf 175.000 wünschenswert, desgleichen Festlegung, dass die Unterschrift von nicht mehr als fünf Prozent der Stimmberechtigten benötigt wird.

Plausibilität gewinnt diese Fünf-Prozent-Grenze daraus, dass sie in Deutschland meist den Einzug von Parteien ins Parlament und oft auch die Bildung von Parlamentsfraktionen regelt. Wem sie als zu niedrig gilt, mag Folgendes bedenken: Bei Wahlen bezieht sich die Fünf-Prozent-Klausel für den Einzug ins Parlament auf die tatsächlich abgegebenen Stimmen, bei der Herbeiführung eines Volksentscheids aber auf die Stimmberechtigten. Bei einer auf Landesebene allmählich üblichen Wahlbeteiligung von 50% liegt die Hürde für die Herbeiführung von Volksentscheiden in der Praxis somit doppelt so hoch wie für den Einzug einer Partei ins Parlament.

• Es erscheint als überflüssig, in der Verfassung überhaupt eine konkrete Zahl von zu sammelnden Unterschriften zu nennen, statt die jeweils verlangte Unterstützung einfach als Anteil vom Hundert der Stimmberechtigten anzugeben. Eine solche Regelung bliebe auch stets der sich wandelnden Einwohnerzahl Sachsens angepasst.

4. Verkürzungen der parlamentarische Reaktionsfristen in Art. 71 (1) Satz 1

• Es ist gut, wenn politische Debatten wenigstens zu Zwischenergebnissen in einem abgegrenzten und nicht zu weiten zeitlichen Rahmen führen. Andernfalls löst sich leicht der Zusammenhang zwischen den Diskussionen im Volk und jenen in der politischen Klasse, was repräsentativer Demokratie schadet.
• Deshalb ist die vorgeschlagene Frist für eine Landtagsreaktion auf einen per Volksantrag eingebrachten Gesetzesentwurf von sechs auf vier Monaten wünschenswert.
• Nicht schlüssig ist es aber dann, dass keinerlei Reaktionsfristen für die Behandlung der anderen Volksanträge (Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes; Befassung mit einem Gegenstand der allgemeinen politischen Willensbildung) vorgesehen sind.
• Deshalb sollten im weiteren Gesetzgebungsprozess Formulierungen gefunden werden, die eine bestimmte – und nicht zu lange – Frist dafür setzen, dass sich das Parlament in jeweils geeigneter Weise auch mit den anderen Gegenständen von Volksanträgen befasst.

Es wäre wünschenswert, sich bei der Beratung dieser Verfassungsänderungen vom Gedanken leiten zu lassen, dass es eindeutig um die Verbesserung unserer Demokratie geht, nicht aber um parteipolitische Umgestaltungswünsche. Mit einer demokratietheoretisch stimmigen Einführung des gesetzesaufhebenden Referendums würde Sachsen überdies zum Vorbild einer für ganz Deutschland wünschenswerten verfassungsrechtlichen Neugestaltung.

Bildquelle: http://ais.badische-zeitung.de/piece/04/cd/42/b4/80560820.jpg